- La justiciabilité de la loi élément de complétude de l’autorité juridictionnelle
D’un point de vue constitutionaliste, la justiciabilité de la loi est un mécanisme consubstantiel au caractère démocratique d’un système (A). Alors que cette consubstantialité n’est pas névralgique au sein d’un système légaliste (B).
- La dilution du légicentrisme
Il est utile de rappeler, que le légicentrisme était le principal obstacle à l’installation d’un dispositif susceptible de remettre en question la conformité de la loi. Cette idéologie postulait une sorte d’intouchabilité juridictionnelle de la loi qui selon les époques pouvait être remise en cause uniquement via l’organe législatif (référé législatif) ou par des mécanismes, plus ou moins diffus, initiés notamment par la réprobation populaire. Par conséquent, bien que le légicentrisme postule une immunité juridictionnelle de la loi, il ne sous-entendait pas, en théorie, l’incontestabilité de cette dernière.
L’institutionnalisation de la justiciabilité de la loi a donc nécessité un cheminement long[1] qui est entamé dès les débats[2] relatifs à la constitution de la Ière République. Il est possible d’admettre que le premier pas vers une justiciabilité efficace de la loi est matérialisé par la décision n°71-44 DC du Conseil constitutionnel en date du 16 juillet 1971 et la création du Conseil constitutionnel par la Constitution de 1958. L’institution d’une réelle justiciabilité a priori rend envisageable[3] et acceptable un mécanisme de justiciabilité a posteriori. La décision du Conseil constitutionnel en date du 16 juillet 1971 entame la première phase de la fragilisation du légicentrisme. Ainsi, ce phénomène est confirmé par la validation[4] du contrôle de conventionalité[5] de la loi par le Conseil constitutionnel.
Ces mouvements tant institutionnels que jurisprudentiels provoquent la dilution du légicentrisme au profit d’un épanouissement du constitutionnalisme. Cette maturation[6] du constitutionnalisme était la condicio sine qua non à l’acceptabilité de la justiciabilité a posteriori.
- L’acceptabilité de la justiciabilité a posteriori de la loi
Le dispositif de l’article 61 de la Constitution qui prescrit le contrôle de constitutionnalité a priori a contribué à rendre acceptable[7] l’institution d’un contrôle de constitutionnalité a posteriori. La justiciabilité a priori de la loi donne une primauté aux organes politiques (président de la République, Premier ministre, Présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale ou soixante députés ou encore soixante sénateurs) quant à la validité de la loi avant promulgation. Il s’agit d’un filtre préalable qui, s’il est passé avec succès, interdit[8] (sauf changement de circonstances[9]) que la loi promulguée (donc déclarée constitutionnelle) puisse subir un contrôle constitutionnel a posteriori.
Dès lors, l’un des éléments qui participent du caractère acceptable de la justiciabilité a posteriori de la loi, c’est qu’il ne s’agit pas d’un désaveu du contrôle a priori mais bien d’un parachèvement de la justiciabilité de la loi. Les contrôles a priori et a posteriori servent le même dessein l’effectivité de la norme constitutionnelle par la justiciabilité de la loi.
- L’institution d’un dispositif a posteriori de justiciabilité de la loi
L’institution d’un dispositif a posteriori de justiciabilité de la loi peut être mise en œuvre de deux manières. La première peut consister en l’organisation d’une saisine directe (A). La seconde peut consister en l’organisation d’une saisine préjudicielle (B).
- La saisine directe du juge constitutionnel
Il subsiste deux types de saisine directe du juge constitutionnel. L’une se matérialise par une saisine a priori alors que l’autre consiste en une saisine a posteriori. Le recours direct a priori peut se réaliser avant que la loi n’ait été promulguée ou avant qu’elle ait été votée. En tout état de cause, dans l’une ou l’autre hypothèse, la saisine directe a priori intéresse généralement le corps législatif ou les organes politiques constitutionnels tel que l’exécutif étatique ou gouvernemental. La saisine directe a priori a le mérite de prescrire un contrôle concentré (une seule juridiction compétente) et postule un contentieux abstrait dans la mesure où le contrôle ne se réalise pas à l’occasion d’un litige mais à l’occasion de la conception d’un dispositif juridique. Ainsi, la saisine directe a priori est une sorte de juridictionnalisation ou objectivation du débat parlementaire. Dans sa rédaction et dans sa mise en œuvre, le contenu de l’article 61 de la Constitution postule[10] indiscutablement l’effectivité de la hiérarchie des normes en posant la loi comme un acte subséquent à la Constitution.
La saisine directe[11] du juge constitutionnel peut également être a posteriori. Il est possible d’envisager deux types de dispositif. La saisine directe a posteriori peut être sèche, c’est-à-dire sans filtre. Cependant, il est également possible de concevoir un recours direct a posteriori aménagé, c’est-à-dire avec filtre.
La saisine directe « a posteriori sèche » est une option qui peut comporter quelques inconvénients tant elle laisse la Constitution face à deux risques non négligeables. Le premier postule un comportement activiste des requérants qui par ambition de subversion politique utiliseraient un tel outil afin de contrarier le bon fonctionnement des institutions par la voie juridictionnelle. Le second écueil de l’action directe sans filtre repose sur le risque d’engorgement de la juridiction constitutionnelle. Il est donc perceptible que l’absence de filtre pose un tel dispositif dans une zone d’inefficacité. C’est la raison pour laquelle l’affectation d’un filtre à un dispositif d’accès au contrôle a posteriori n’est pas un accessoire mais bien une condition préalable. Toutefois, le recours direct « a posteriori aménagé » n’est pas exempt de vices rédhibitoires. L’organisation du tri des recours peut, selon la sévérité de ses critères, être un organe asphyxiant le contrôle de constitutionnalité a posteriori.
En tout état de cause, par l’article 61-1 de la Constitution, il est fait le choix d’un contrôle a posteriori soutenu par un système de filtre par les deux autres juridictions juridictionnelles suprêmes que sont la Cours de cassation et le Conseil d’État.
- La saisine préjudicielle du juge constitutionnel
La saisine préjudicielle semble ne devoir être qu’un recours a posteriori. Un tel dispositif peut être appréhendé comme étant incongru, voire irréaliste, dans une perspective a priori, car cela impliquerait que dans le processus législatif serait institué une chronologie processuelle supposant qu’une première juridiction saisie sur le principal de la validité de la loi soit dans l’obligation de surseoir à statuer au profit d’une seconde qui examinerait le renvoi préjudiciel sur des questions hors du champ de compétence de la première juridiction. Ce schéma travestit le processus législatif pour l’insérer dans une configuration caractérisée par une prépondérance de l’instant juridictionnel. Le débat juridictionnel sur la question de la validité de la loi (l’appréciation du partage des domaines respectifs de la loi et du règlement) au principal, puis « préjudiciellement » sur la question de la constitutionnalité de la loi (conformité de la loi aux principes constitutionnels), détournerait du débat parlementaire, traditionnellement politique.
Le Conseil constitutionnel moderne (postérieure à la jurisprudence « liberté d’association ») cumule la compétence sur l’appréciation du partage des domaines respectifs de la loi et du règlement, ainsi que celle qui est relative au contrôle de conformité de la loi aux principes constitutionnels. La saisine préjudicielle a priori du juge constitutionnel n’existe pas, sauf à supposer l’hypothèse selon laquelle le Conseil constitutionnel solliciterait par voie préjudicielle l’avis de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE). Nonobstant le fait que les textes dont cette juridiction assure l’effectivité sont constitutifs de l’Union Européenne, il faut noter que le renvoi préjudiciel auprès de la Cour de Justice de l’Union Européenne n’est pas une saisine d’un juge constitutionnel. Si une telle hypothèse n’est pas valide au sein du système français, dans d’autres types d’organisations juridictionnelles, le renvoi préjudiciel[12] par le juge constitutionnel est accepté. La Cour d’arbitrage en Belgique et la Cour constitutionnelle au Portugal pratiquent la question préjudicielle auprès de la CJUE.
En France, la prise en compte de la question du renvoi préjudiciel a eu une incidence non négligeable[13] sur l’aménagement[14] du dispositif inséré par la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008. Le mécanisme juridictionnel qui assure l’effet utile du droit européen (question préjudicielle), conformément à la logique postulée par le principe de la hiérarchie des normes, ne pouvait être posé en égalité chronologique avec le dispositif de saisine préjudicielle de contrôle a posteriori de constitutionnalité.
En tout état de cause, la méthodologie des juges pour résoudre un litige impose un traitement chronologique des questions inhérentes à la découverte de la solution du litige. Les principes généraux de la procédure posent la chronologie[15] suivante : question préalable, question principale en sursis en cas de question préjudicielle de droit interne (compétence d’un autre ordre juridictionnel) ou de droit de l’union européenne. Pour ce qui est de la question préjudicielle de droit de l’union européenne, l’article 267 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) propose deux types de renvoi préjudiciel, l’un facultatif[16] (Art. 267 al.2 TFUE) et l’autre obligatoire[17] (Art. 267 al.3 TFUE).
Cela étant dit, le caractère prioritaire[18] de la question a posteriori de constitutionnalité est donc en lien avec la subsistance de plusieurs niveaux de questionnement dans la méthodologie qui doit mener à la découverte de la solution du litige. La question préalable constitue le point juridique que le juge doit analyser afin de vérifier si les conditions requises pour l’existence de la question principale sont recouvertes. À ce niveau de la recherche d’une solution au litige, le juge peut déceler des éléments qui imposent la compétence d’un autre ordre juridictionnel. Une fois la question préalable satisfaite, le juge s’intéresse au fond (question principale). C’est à cette occasion que peut survenir la nécessité d’une question préjudicielle soit auprès d’une juridiction d’un autre ordre juridictionnel lorsque l’élément déterminant une partie de la solution est de sa compétence exclusive, soit auprès de la CJUE. Ce dialogue institué, doit permettre au juge du principal, après sursis à statuer, de reprendre la main sur le litige et d’en donner une sanction.
C’est en cohérence avec cette configuration que doit être prioritaire, en toute logique, la saisine préjudicielle a posteriori du juge constitutionnel. Le renvoi préjudiciel a posteriori et prioritaire intervient chronologiquement après la question préalable qui étudie la recevabilité de la demande et la compétence du juge saisi. Dans la mesure où, il ne serait pas pertinent qu’elle intervienne après les questions préjudicielles tenant tant du principe de répartition des compétences juridictionnelles inter-ordre que de l’objectif d’effet utile du droit de l’union européenne, la question a posteriori de constitutionnalité doit être prioritaire sur les autres saisines préjudicielles. Ce caractère prioritaire découle de la logique portée par le principe de hiérarchie des normes ainsi que d’une logique processuelle. Il y aurait une cacophonie par défaut de méthodologie et donc mauvaise administration de la justice, si après s’est prononcé sur la recevabilité de la demande puis sur le fond de celle-ci, le juge se prononçait sur l’inconstitutionnalité de la loi sur laquelle il a fondé sa décision. Il y aurait risque de dédit.
Le caractère prioritaire de la question de constitutionnalité post-promulgation est une efficacité processuelle. S’il n’y a pas de fondement juridique à la demande du justiciable, il n’y a pas d’intérêt juridique légitime, pas de procès, pas de question principale donc pas de question préjudicielle. L’analyse de la constitutionnalité de la loi doit être prioritaire car elle peut aboutir à l’abrogation de cette dernière. Ce qui postule la disparition de la question principale. Il est perceptible l’objectif d’effectivité de l’effet cascade. Concrètement, le Conseil constitutionnel par une décision n°2010-605 DC en date du 12 mai 2010, confortée[19] par la Cour de Justice de l’Union Européenne[20] en date du 22 juin 2010, présente les modalités de mise en œuvre de la priorité de la question de constitutionnalité en concours[21] avec une question de conventionalité de la loi. Le conseil s’exprime en ces termes : « Considérant, en premier lieu, que l'autorité qui s'attache aux décisions du Conseil constitutionnel en vertu de l'article 62 de la Constitution ne limite pas la compétence des juridictions administratives et judiciaires pour faire prévaloir ces engagements sur une disposition législative incompatible avec eux, même lorsque cette dernière a été déclarée conforme à la Constitution ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des termes mêmes de l'article 23-3 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée que le juge qui transmet une question prioritaire de constitutionnalité, dont la durée d'examen est strictement encadrée, peut, d'une part, statuer sans attendre la décision relative à la question prioritaire de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit qu'il statue dans un délai déterminé ou en urgence et, d'autre part, prendre toutes les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires ; qu'il peut ainsi suspendre immédiatement tout éventuel effet de la loi incompatible avec le droit de l'Union, assurer la préservation des droits que les justiciables tiennent des engagements internationaux et européens de la France et garantir la pleine efficacité de la décision juridictionnelle à intervenir ; que l'article 61-1 de la Constitution pas plus que les articles 23-1 et suivants de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée ne font obstacle à ce que le juge saisi d'un litige dans lequel est invoquée l'incompatibilité d'une loi avec le droit de l'Union européenne fasse, à tout moment, ce qui est nécessaire pour empêcher que des dispositions législatives qui feraient obstacle à la pleine efficacité des normes de l'Union soient appliquées dans ce litige ; ». Autrement dit, le caractère prioritaire de la question a posteriori de constitutionnalité n’est pas en contrariété avec le dispositif institué par l’article 267 TFUE. La priorité de la question de constitutionnalité interdit en aucune façon l’efficacité[22] du droit de l’union européenne.
L’institution d’un dispositif de saisine préjudicielle a posteriori du juge constitutionnel est un schéma qui introduit le Conseil constitutionnel dans une aire post-moderne (ou de maturité) car elle finalise l’effectivité de la hiérarchie des normes en achevant[23] la construction de l’autorité juridictionnelle au niveau de sa compétence pour statuer sur les réclamations contre la loi sans perturber les mécanismes de contrôle de conventionalité réalisés via le renvoi préjudiciel.
- L’achèvement de la judiciarisation du Conseil constitutionnel
À l’instar de la décision n°71-44 DC en date du 16 juillet 1971, « liberté d’association », la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 crée un nouvel élan au sein du Conseil constitutionnel. Ce renouveau est à l’origine de la création d’un règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité. Il semble qu’il puisse provoquer une mutation plus profonde telle la création d’un « Code de justice constitutionnelle.
Par une décision[24] en date du 4 février 2010, le Conseil constitutionnel adopte une décision portant « règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ». Cette dernière doit être assimilée à un « Code de justice constitutionnel ». La conception de ce règlement intérieur, parce qu’il prescrit les modalités d’accès au procès QPC n’échappe pas à l’influence de l’article 6§1 de la Convention Européenne des Libertés Fondamentales et des Droits de l’Homme.
- L’influence de l’article 6§1 de la Convention EDH
L’institution, par la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008, de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) est véritablement l’amorce d’une nouvelle[25] étape pour le Conseil constitutionnel, car ce dispositif l’extirpe du positionnement de juridiction en aparté. Comme juridiction du contentieux normatif objectif[26] mais également comme juridiction du contentieux électoral[27], le Conseil constitutionnel n’entrait pas directement[28] dans le champ d’application du droit européen, notamment l’article 6§1 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales (CESDHLF).
La Cour Européenne des Droits de l’Homme a une analyse claire sur ce point, qu’elle a exprimé par une décision en date du 21 octobre 1997 (n°24194/94), « Jean-Pierre PIERRE-BLOCH contre France » et confirmée par des décisions subséquentes concordantes[29]. Dès lors, il est entendu que le fait qu’une instance se soit déroulée devant une juridiction constitutionnelle ne suffit pas à lui seul que ce type de procès puisse être soustrait aux exigences de l’article 6§1 de la Convention de sauvegarde EDHLF. La catégorie de la juridiction importe peu, car l’élément déterminant de l’applicabilité de l’article 6§1 de ladite convention repose sur le fait que le procès est relatif à une contestation sur des droits et obligations de caractère civil[30], ou encore, attrait à une accusation en matière pénale[31].
C’est ainsi qu’il résulte de l’analyse des juges[32] que le contentieux électoral et le contentieux normatif a priori « à la française[33] » ne doivent pas être perçus comme des instances qui apurent des contestations sur des droits et obligations de caractère civil, ou encore, qui apurent une accusation en matière pénale. Bien que la distinction entre matière politique et matière civile peut paraître critiquable[34], parce que perceptible comme étant artificielle, c’est cette différenciation qui fonde l’inapplicabilité de l’article 6§1 de la CESDHLF. Toutefois, si l’inapplicabilité de l’article 6§1 au contentieux électoral est pour l’heure une constante, pour ce qui est du contentieux normatif (saisine directe[35] par des citoyens et saisine préjudicielle[36]) la position du juge européen est différente et laisse anticiper ce qui pourrait advenir d’un « procès QPC » non compatible. Le juge européen admet[37] l’applicabilité des exigences processuelles imposées par l’article 6§1 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme aux instances relatives tant à l’inconstitutionnalité d’un texte législatif qu’à l’inconstitutionnalité d’une décision de justice.
Dès lors, l’insertion par la voie préjudicielle d’un contrôle a posteriori de constitutionnalité soumet[38] le Conseil constitutionnel au respect des principes protégés par l’article 6§1 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme car le dispositif QPC est incident[39] à une instance principale et doit comme elle respecter les impératifs processuels fondamentaux. C’est donc pour pallier[40] ce risque qu’en date du 4 février 2010, le Conseil constitutionnel adopte une décision portant « règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité » afin que le « procès QPC » soit compatible aux standards européens, c’est-à-dire le délai raisonnable, le contradictoire, l’égalité des armes et l’impartialité.
- Le procès QPC
Le processus qui conduit à l’apurement d’une Question Prioritaire de Constitutionnalité est balisé par trois principaux textes. Le premier est l’article 61-1 de la Constitution, puis l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 (articles 23-1 à 23-12) et en troisième place il y a le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les Questions Prioritaires de Constitutionnalité. C’est ce dernier texte qui renseigne davantage sur le déroulement du procès[41] QPC. Il est composé de quatorze articles qui insèrent indiscutablement le Conseil constitutionnel dans un processus de judiciarisation. L’évolution n’est pas uniquement textuelle, car elle a également imposé la réalisation de travaux[42] d’aménagement d’une salle d’audience ainsi que d’une salle des avocats.
En tant qu’autorité judictionnelle, à l’instar de la Cour de cassation et du Conseil d’État, le Conseil constitutionnel s’astreint au principe du contradictoire (articles 1er, 3, 6, 7 et 10 du règlement intérieur), de la bonne administration du procès (articles 2, 5 et 13 du règlement intérieur), de la publicité (articles 8, 9 et 12 du règlement intérieur) et de l’impartialité (article 4 et 11 du règlement intérieur). La procédure de saisine est prescrite par les articles 23-1 à 23-12 de l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958. Par conséquent, c’est dans ce texte qu’il est prescrit un délai de trois mois pour statuer sur la QPC (délai raisonnable, contradictoire et audience publique : article 23-10 de l’ordonnance n°58-1067).
Il est manifeste que c’est dans ces quelques lignes (l’ordonnance n°58-1067 et le règlement intérieur) qu’est contenu le commencement du parachèvement de la judiciarisation[43] du Conseil constitutionnel car le contrôle a posteriori de constitutionnalité pose indiscutablement le Conseil constitutionnel dans un rôle de juge constitutionnel. Cependant, il s’agit d’un « commencement du parachèvement de la judiciarisation du Conseil constitutionnel » car la finalisation de cette transformation doit être ponctuée, notamment, par la refonte de la composition du Conseil constitutionnel.
- La mutation du Conseil constitutionnel
Dans une approche un peu plus spéculative, il est possible d’anticiper les effets probables de l’introduction de la QPC tant sur la composition du Conseil constitutionnel que sur le repositionnement de ce dernier.
- La composition du conseil constitutionnel et le renforcement juridictionnel de l’institution
La question de la composition du Conseil constitutionnel n’est pas nouvelle. L’insertion de la Question Prioritaire de Constitutionnalité aggrave la pertinence de l’interrogation portée sur la désignation des membres du Conseil. Le Comité « de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République » s’exprime en ces termes : « Il n’est pas apparu au Comité que ce renforcement du caractère juridictionnel de la mission assignée au Conseil constitutionnel devait rester sans effet sur la composition de cette institution[44] […] ». L’anticipation du Comité dit « Balladur[45] » inspire deux propositions l’une sera consolidée alors que l’autre ne le sera pas.
Le Comité « de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République » proposera[46] la modification de l’article 56 de la Constitution. Dans un premier temps, il est suggéré la mise en place d’un dispositif d’encadrement des nominations[47]. Le dispositif consiste à soumettre la nomination des trois membres du Conseil constitutionnel à l’avis public préalable de la commission permanente de chaque assemblée. L’addition des votes négatifs (trois cinquièmes des suffrages exprimés) au sein de chaque commission permanente constitue un blocage[48]. Le dispositif d’encadrement des nominations est applicable également aux nominations faites par le président du Sénat et celui de l’Assemblée nationale. En revanche, pour ces nominations, les désignations « sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée concernée[49] ». Il est possible de supposer qu’il subsiste également un blocage des trois cinquièmes. Ce volet de la proposition n°74 a été consolidé par la loi constitutionnelle n°2008-724 en date du 23 juillet 2008.
Dans un second temps, il est suggéré l’abrogation de l’alinéa qui institue de droit et à vie les anciens Présidents de la République comme membre du Conseil constitutionnel. Cette proposition n’a pas été consolidée sous la présidence de monsieur Nicolas SARKOZY[50]. Cependant, à l’occasion des vœux du président de la République au Conseil Constitutionnel, le président en fonction depuis la mi-mai 2012, monsieur François HOLLANDE[51], dans un discours[52] en date du 7 janvier 2013, émet l’intention de mettre un terme à la désignation à vie en tant que membre du Conseil constitutionnel des anciens présidents de la République. Pour l’heure, ce statut reste inchangé.
En tout état de cause, la soumission du Conseil constitutionnel aux exigences processuelles fondamentales, notamment telles qu’interprétées par la Cour Européenne des Droits de l’Homme (Cour EDH) donne une ampleur juridictionnelle, et non plus principalement doctrinale, à la question de la composition du Conseil constitutionnel. L’encadrement des nominations peut être perçu comme une initiative susceptible de réduire les doutes quant à l’apparente[53] partialité des membres. L’intervention des commissions permanentes[54] semble devoir octroyer des garanties suffisantes afin d’exclure tout doute légitime. L’article 57 de la Constitution (relatif aux incompatibilités[55]) et le décret n°59-1292 du 13 novembre 1959 sur « les obligations des membres du Conseil constitutionnel », sont des textes qui prescrivent des dispositifs susceptibles de proscrire l’impartialité subjective[56] des membres de la juridiction constitutionnelle. À défaut d’abstention[57], les membres du Conseil constitutionnel peuvent être récusés. À ce niveau, dans son article 4 al.4[58], le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les QPC s’inspire fortement de la jurisprudence[59] de la Cour EDH. Il est constant que le fait qu’un juge ait déjà eu à connaître d’une affaire à l’occasion d’autres fonctions ou d’un litige antérieur ne suffit pas à induire sa partialité. Ce qui importe ce sont les mesures prises par le juge avant le procès. Cette circonstance renforce la nécessité, au moins, de purger le Conseil de ses membres de droit.
- Le repositionnement du Conseil constitutionnel
L’article 61-1 de la Constitution, l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 (articles 23-1 à 23-12) et le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les Questions Prioritaires de Constitutionnalité, introduisent le Conseil constitutionnel dans une phase de renforcement[60] juridictionnel.
Le Conseil n’est plus uniquement une instance a priori dont la saisine est réservée exclusivement à des organes[61] politiques constitutionnels. La loi constitutionnelle n°2008-724 en date du 23 juillet 2008, l’inscrit dans une collaboration organique avec la Cour de cassation et le Conseil d’État. Le repositionnement du Conseil constitutionnel découle principalement du fait qu’il est introduit organiquement au sein du dualisme des ordres juridictionnels par la voie préjudicielle alors qu’il y était de manière informelle via le mécanisme de dialogue des juges caractérisée par la persuasion des jurisprudences. C’est ainsi que l’institution de la QPC a pour effet non seulement de créer un lien entre des juridictions souveraines, mais participe à la réalisation de l’objectif de bonne administration de la justice notamment en permettant aux justiciables d’avoir « la faculté de faire valoir la plénitude de leurs droits[62] ».
En tout état de cause, la QPC donne un « la » à la marche du conseil constitutionnel vers son renforcement en tant que juge constitutionnel. En effet, dans la mesure où l’article 23-2.2° de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, pose un lien entre le contrôle a posteriori et le contrôle a priori, il est à peine surprenant que par une décision n°2022-152[63], en date du 11 mars 2022, le Conseil constitutionnel crée un « règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution » entré en vigueur le 1er juillet 2022. L’article 23-2 précité, prescrit les 3 conditions qui doivent être remplies afin que la QPC soit transmise par la juridiction saisie. Parmi ces conditions, le point 2° souligne un défaut de transmissibilité de la QPC si la loi visée n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel (sauf changement des circonstances). C’est à ce titre, compte tenu de la manifeste et indiscutable judiciarisation du contrôle a posteriori de constitutionnalité, que le contrôle a priori de constitutionnalité doit formaliser (à droit constant[64]) un Code [règlement intérieur] de procédure [Saisine, instruction, jugement] suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution. En effet, la décision qui découle d’un contrôle a priori doit, d’une certaine façon, montrer le caractère d’un « procès » équitable (art. 4 à 13 dudit règlement intérieur) dans la mesure où l’existence d’une telle décision (sauf changement des circonstances) interdit la transmissibilité de la QPC. Les conditions de saisine du juge du contrôle a posteriori de constitutionnalité impose une sorte de judiciarisation (par le biais de règle de procédure et d’instance) du contrôle a priori de constitutionnalité : « Petit à petit l’oiseau fait son nid ».
[65]
[1] Au moins deux siècles.
[2] SIEYÈS : « Une constitution est un corps de lois obligatoires, ou ce n’est rien ; si c’est un corps de lois on se demande où sera le gardien, où sera la magistrature de ce code. Il faut pouvoir répondre. Un oubli de ce genre serait inconcevable autant que ridicule dans l’ordre civil ; pourquoi le souffriez-vous dans l’ordre politique ? Des lois, quelles qu’elles soient, supposent la possibilité de leur infraction, avec un besoin réel de les faire observer. Il m’est donc permis de le demander : qui avez-vous nommé pour recevoir la plainte contre les infractions à la Constitution ? ».
[3] Bruno GENEVOIS, « Le contrôle de constitutionnalité au service du contrôle a posteriori », RFDA 2010, p.1. Séverine BRONDEL, « Trois réserves d’interprétation pour la question prioritaire de constitutionnalité », AJDA 2009, p.2318.
[4] Décision n°74-54 DC du 15 janvier 1975 et décision n°2004-496 DC du 10 juin 2004 (Dalloz 2004 ; p.1739).
[5] Denys SIMON, « Conventionalité et constitutionnalité », Pouvoirs, 2011/2 n°137, p19-31.
[6] Guillaume TUSSEAU, « La fin d’une exception française ? », Pouvoirs, 2011/2 n°137, p5-17. Jean-Claude GROSHENS, « L’exception d’inconstitutionnalité : un chantier difficile », Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger (septembre n°3), p.588. Pascal JAN, « La question prioritaire de constitutionnalité », Petites affiches (18 décembre 2009) n°252, p.6.
[7] Décision n°2009-595 DC du Conseil constitutionnel en date du 3 décembre 2009. Bruno GENEVOIS, « Le contrôle de constitutionnalité au service du contrôle a posteriori », RFDA 2010, p.1. Séverine BRONDEL, « Trois réserves d’interprétation pour la question prioritaire de constitutionnalité », AJDA 2009, p.2318.
[8] Article 23-2.2° de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (modifiée par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution) : « La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : […] 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; […] »
[9] Décision n°2009-595 DC du Conseil constitutionnel en date du 3 décembre 2009, considérant n°13 : « conduit à ce qu’une disposition législative déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel soit de nouveau soumise à son examen lorsqu’un tel réexamen est justifié par les changements intervenus, depuis la précédente décision, dans les normes de constitutionnalité applicables ou dans les circonstances, de droit ou de fait, qui affectent la portée de la disposition législative critiquée». Également, décisions n°2010-14 et n°2010-22 QPC du Conseil constitutionnel en date du 30 juillet 2010.
[10] Par exemple : décision n°71-44 DC du Conseil constitutionnel en date du 16 juillet 1971 ; décision n°75-54 DC du Conseil constitutionnel en date du 15 janvier 1975.
[11] Ce type de saisine existe en Allemagne, en Espagne, en Andorre, Croatie, Slovénie ou République tchèque.
[12] Cahiers du Conseil constitutionnel n° 4 (Dossier : Droit communautaire - droit constitutionnel) - Avril 1998.
[13] Anne LEVADE, « Perspectives : confrontation entre contrôle de conventionalité et contrôle de constitutionnalité », AJDA 2011, p.1257. Denys SIMON, « Conventionalité et constitutionnalité », Pouvoirs, 2011/2 n°137, p19-31. Jacqueline DUTHEIL de la ROCHÈRE, « La question prioritaire de constitutionnalité et le droit européen : la porte étroite », Revue trimestrielle de droit européen 2010, p.577. Bernadette AUBERT, « L’affaire Melki et Abdeli », Revue de science criminelle 2011, p.466.
[14] Bruno GENEVOIS, « Le contrôle de constitutionnalité au service du contrôle a posteriori », RFDA 2010, p.1. Henri LABAYLE, « Question prioritaire de constitutionnalité et question préjudicielle : ordonner le dialogue des juges ? », RFDA 2010, p.659. Marie GAUTIER, « La question de constitutionnalité peut-elle rester prioritaire ? », RFDA 2010, p.449. Patrick GAÏA, « La Cour de cassation résiste… mal », RFDA 2010, p.458.
[15] Article 49 du Code de procédure civile (voire décisions : Cass. Soc. Du 16 novembre 1961 [Dalloz 1962, 161], Assemblée plénière du 6 juillet 2001 [Bull. civ. 2001 n°9], Cass. 1ère civ. du 19 juin 1985 [Dalloz 1985, 426]), article 384 du Code de procédure pénale et articles R312-3 et R312-4 du Code de justice administrative (voire décisions : Conseil d’État du 27 juillet 1979 [Recueil CE, p.189], Conseil d’État du 22 décembre 1978 [Recueil CE, p.525]). Article 267 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) relatif à la procédure de renvoi préjudiciel.
[16] Conformément à l'article 267, alinéa 2 TFUE, le juge interne (ou national) peut poser une question préjudicielle à la Cour de Justice de l’Union Européenne si il estime que la saisine préjudicielle est « nécessaire » à la résolution du litige. Cependant, la CJUE considère que lorsqu'une juridiction nationale estime qu'un acte de l'Union Européenne n'est pas valide, elle est obligée de poser une question préjudicielle.
[17] Conformément à l'article 267, alinéa 3 TFUE, le renvoi préjudiciel est obligatoire lorsqu’une affaire est devant une juridiction nationale (Cour de cassation et Conseil d’État) dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne et que la saisine préjudicielle est « nécessaire » à la résolution du litige.
[18] Articles 23-2 al.2 et 23-5 al.2 de l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée par les lois organiques n°2008-695 du 15 juillet 2008, n°2009-1523 du 10 décembre 2009 et n°2010-830 du 22 juillet 2010.
[19] Une décision du Conseil d’État en date du 14 mai 2010 (n°312305) adopte la même interprétation des articles 23-2 al.2 et 23-5 al.2 de l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée.
[20] Affaire n°C-188/10, « Aziz MELKI » ; et affaire n°C-189/10, « Sélim ABDELI ».
[21] Par une décision en date du 16 avril 2010, la chambre criminelle de la Cour de cassation sollicite l’avis de la CJUE sur le dispositif, nouvellement institué, de la QPC (n°10-40.001).
[22] Sandrine WATTHÉE, « La règle de priorité face à la jurisprudence européenne : les situations belge et française », Jurisdoctoria n°6 (2011).
[23] Marc GUILLAUME, « La question prioritaire de constitutionnalité », Justice et cassation 2010.
[24] Marc GUILLAUME, « Le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité», « Les petites affiches » n°38 mais également « la gazette du palais » n°54 du 23 février 2010.
[25] Paul TAVERNIER, « Le conseil constitutionnel français et la convention européenne des droits de l’Homme », Droits fondamentaux n°7 (Janvier 2008- décembre 2009). Jean-Louis PEZANT, « Cours suprêmes et convention européenne des droits de l’Homme », Le 13 février 2009, visite du Président et d’une délégation de la Cour européenne des droits de l’homme au Conseil constitutionnel. Guillaume LAZZARIN, « La soumission du Conseil constitutionnel au respect des principes du procès équitable », 8ème congrès français de droit constitutionnel (2011).
[26] Stéphanie DE LA ROSA, « L’article 6§1 de la Convention européenne, le Conseil constitutionnel et la question préjudicielle de constitutionnalité », Revue française de droit constitutionnel 2009/4 – n°80, p. 817 à 836.
[27] Laurence BURGORGUE-LARSEN, « Exclusion du contentieux électoral du champ d’application de l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme », AJDA 1998, p.65.
[28] Décision de la Cour EDH en date du 28 octobre 1999, « Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres contre France ».
[29] Décision de la Cour EDH en date du 14 septembre 1999, « Masson contre France » ; décision de la Cour EDH en date du 26 janvier 1999, « Cheminade contre France ».
[30] Décision de la Cour EDH en date du 23 juin 1981, « Le Compte, Van Leuven et De Meyere ».
[31] Décision de la Cour EDH en date du 8 juin 1976, « Engel contre Pays-Bas » ; décision de la Cour EDH en date du 28 juin 1978, « König contre RFA ».
[32] Sept juges contre deux pour ce qui est de la position prise lors de la décision n°24194/94 en date du 21 octobre 1997, « Jean-Pierre PIERRE-BLOCH contre France ».
[33] Il faut remarquer que de nombreuses décision de la Cour EDH contribue à mettre à mal le mythe de l’exception française souvent excipé par le gouvernement astreint par devant la juridiction européenne : par exemple la décision n°24194/94 en date du 21 octobre 1997, « Jean-Pierre PIERRE-BLOCH contre France » ou encore la décision de la Cour EDH en date du 14 septembre 1999, « Masson contre France » ; ainsi que la décision de la Cour EDH en date du 26 janvier 1999, « Cheminade contre France ».
[34] Paul TAVERNIER, « Le conseil constitutionnel français et la convention européenne des droits de l’Homme », Droits fondamentaux n°7 (Janvier 2008- décembre 2009).
[35] Décision de la Cour EDH en date du 16 septembre 1996, « Süssmann contre Allemagne ».
[36] Décision de la Cour EDH en date du 1er juillet 1997, « Pammel et Probstmeier contre Allemagne ». Décision de la Cour EDH en date du 3 mars 2000, « KRC mar contre République tchèque ».
[37] Décision de la Cour EDH en date du 16 novembre 2004, « Moreno Gomez contre Espagne » ; décision de la Cour EDH en date du 13 juillet 2000, « Elsholz contre Allemagne » ; décision de la Cour EDH en date du 12 octobre 2000, « Jankovic contre Croatie » ; décision de la Cour EDH en date du 12 juin 2001, « Tricˇkovic´ contre Slovénie » ; décision de la Cour EDH en date du 6 juillet 1999, « Millan i Tornes contre Andorre » ; décision de la Cour EDH en date du 26 juin 1993, « Ruiz-Mateos contre Espagne » ; décision de la Cour EDH en date du 19 septembre 2008, « Korbely contre Hongrie ».
[38] Guillaume LAZZARIN, « La soumission du Conseil constitutionnel au respect des principes du procès équitable », 8ème congrès français de droit constitutionnel (2011).
[39] Article 61-1 de la Constitution de 1958 : « […] à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction […] ».
[40] Marc GUILLAUME, « Le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité», « Les petites affiches » n°38 mais également « la gazette du palais » n°54 du 23 février 2010.
[41] Dominique ROUSSEAU, « Le procès constitutionnel », Pouvoirs 2011/2 n°137, p.47-55.
[42] Régis FRAISSE, « La procédure en matière de QPC devant le Conseil constitutionnel, considérations pratiques », AJDA 2011, p.1246. Fanny JACQUELOT, « La procédure de la question prioritaire de constitutionnalité devant le Conseil constitutionnel », AJDA 2010, p.950. Marc GUILLAUME, « Le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité», « Les petites affiches » n°38 mais également « la gazette du palais » n°54 du 23 février 2010.
[43] Jean-Claude COLLIARD, « Un nouveau Conseil constitutionnel ? », Pouvoirs 2011/2 n°137, p.155-167.
[44] Comité « de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République », « Une Vème République plus démocratique », p.90.
[45] L’article 2 du décret n°2007-1108 du 18 juillet 2007 « portant sur la création d’un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République », désigne M. Édouard BALLADUR président du Comité.
[46] Proposition n°75, du rapport du Comité, « Une Vème République plus démocratique », p.90 et 125.
[47] Proposition n°8, du rapport du Comité, « Une Vème République plus démocratique », p.111 : il s’agit de l’introduction d’une procédure de contrôle parlementaire sur certaines nominations qui relèvent du Président de la République.
[48] Article 13 (modifié) de la Constitution de 1958.
[49] Article 56 (modifié) de la Constitution de 1958.
[50] Le Président Nicolas Sarkozy, à partir 2012 ont fait le choix de ne plus siéger respectivement en mars 2011 et janvier 2013.
[51] Le Président François Hollande a fait le choix de ne pas siéger au Conseil constitutionnel en qualité de membre de droit.
[53] Décision de la Cour EDH en date du 27 août 2002, « Didier contre France ».
[54] Articles 13 (modifié) et 56 (modifié) de la Constitution de 1958.
[55] Incompatibilité avec tout mandat électoral et Incompatibilité professionnelles identiques à celles qui s’appliquent aux membres du Parlement : Décision n°94-354 DC du Conseil constitutionnel en date du 11 janvier 1995.
[56] Décision de la Cour EDH en date du 23 avril 1996, « Remli contre France ».
[57] Article 1er du décret n°59-1292 du 13 novembre 1959 sur « les obligations des membres du Conseil constitutionnel ». Article 4 al.1 du règlement intérieur sur la procédure QPC. Décision n°98-399 DC du Conseil constitutionnel en date du 5 mai 1998. Pierre BON, « Récuser un membre du Conseil constitutionnel », Recueil DALLOZ 2010, p.2007.
[58] « Le seul fait qu'un membre du Conseil constitutionnel a participé à l'élaboration de la disposition législative
faisant l'objet de la question de constitutionnalité ne constitue pas en lui−même une cause de récusation. »
[59] Décision de la Cour EDH en date du 6 juin 2000, « Morel contre France ».
[60] Jean-Claude COLLIARD, « Un nouveau Conseil constitutionnel ? », Pouvoirs 2011/2 n°137, p.155-167.
[61] Article 61 de la Constitution de 1958.
[62] Comité « de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République », « Une Vème République plus démocratique », p.87.
/image%2F1192614%2F20191124%2Fob_0cf3a1_avatarmoi-1.png){kind=avatar}
