Mots d'un juriste

La place de la démocratie au sein de la recherche de l’efficacité de l’administration décentralisée : la gouvernance existe-t-elle dans le fonctionnement d’une collectivité ?

Il ne s’agira pas dans ce propos de faire une longue étude des différentes configurations d’organisation et de fonctionnement d’une collectivité territoriale. L’objectif est avant tout de prolonger la question en pointant du doigt le mouvement pris par les récentes réformes relatives à la décentralisation.

La démocratie est le mode de fonctionnement choisi par notre République (art. 1^er de la Constitution). Cela se matérialise, d’une part, par le fait qu’il existe une séparation des pouvoirs, notamment réalisée par l’existence d’organes politiques spécialisés dépositaires chacun de l’une des trois grandes prérogatives de la puissance étatique, c'est-à-dire l’exécutif, le législatif et le juridictionnel. D’autre part, l’exécutif et le législatif sont, pour une part, issus directement de la souveraineté nationale (art. 3 de la Constitution) du fait de l’élection au suffrage universel du Président de la République et de l’Assemblée nationale. Théoriquement, il est possible de percevoir une gouvernance dans le fonctionnement de ce système politique dans la mesure où, en principe, il n’y a pas de lien hiérarchique entre les différents organes donc chacun est obligé à une collaboration afin de pourvoir à la bonne administration de la France. Cependant, il est perceptible que le jeu politique et une lecture très orientée de la Constitution (qui s’y prête bien) favorise, d’une certaine manière, une certaine concentration du pouvoir entre les mains d’un chef officieux de parti politique (quel que soit la couleur politique). Cela étant, en pratique, il n’y a pas de gouvernance mais bien une direction posée par un organe. Heureusement, subsiste l’effectivité et l’efficacité du contrôle juridictionnel qui veille notamment à l’intégrité des droits et libertés que la Constitution garantit.

Cela étant, la bonne administration de la France semble aller de pair avec une réduction de la démocratie à la réalisation périodique d’élections électorales. Or la démocratie est bien plus que l’organisation d’élection nécessaire à la légitimité des dirigeants. À défaut de l’institution d’une participation continue du peuple au gouvernement ou à la gouvernance ; il faut octroyer une effectivité et une efficacité à l’opposition qui participe à la mécanique d’empêchement de l’absolutisme ou de l’autoritarisme. Mais la consolidation ou l’épanouissement d’une véritable opposition démocratique semble présenter une zone probable de dysfonctionnement ou de blocage du fonctionnement de l’administration.

Il semble que l’administration de la décentralisation ait été pensée principalement dans le but de pourvoir à une efficience de l’administration locale. Le chef de l’exécutif est, généralement, également le chef de l’organe délibératif. Le choix du scrutin qui permet la distribution des sièges a pour finalité de poser une majorité plus ou moins stable en fonction des pesanteurs des groupes politiques locaux.

Cette majorité partage les sièges de l’organe délibératif avec l’opposition minoritaire (et sans véritable pouvoir d’empêcher, sauf intervention juridictionnelle), alors que l’organe exécutif est sa part de lion. Ainsi, de ce point de vue, la décentralisation a substitué, à la direction politique des Collectivités territoriales, des élus locaux majoritaires à des fonctionnaires. L’efficacité de l’administration à pris le pas sur la permanence de la démocratie. La pratique anecdotique du référendum local (art.72-1 al.2 de la Constitution) illustre cet état ; et les récentes réformes, notamment celles qui sont mises en œuvre par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, confirment ce choix.

La véritable révolution au sein du droit des collectivités territoriales ne serait-elle pas l’insertion du principe d’une véritable gouvernance notamment par la généralisation d’une différenciation organique et fonctionnelle entre l’exécutif et le délibératif consolidée par l’institution de l’interdiction de siéger au sein des deux organes.

Il est à craindre que la tendance consistant à favoriser l’efficacité administrative par la concentration des pouvoirs, contribue à la consolidation d’autoritarisme locaux qui peuvent se révélé être nuisible tant à la bonne administration de la décentralisation qu’à la démocratie locale. Le pouvoir de substitution du représentant de l’État est un palliatif administratif à une inefficacité administrative caractérisée ; alors qu’elle aurait pu être dissoute (en amont) in ovo, par exemple, par l’institution d’une minorité de blocage suffisamment cadrée pour proscrire les abus purement politicien ou procédurier.

N’est-il pas étrange que la démocratie soit perçu comme un grain de sable au sein du rouage nécessaire à l’efficacité de l’administration ?